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建立立法协商机制 提升地方立法工作民主化

——关于地方政协建立立法协商工作机制的思考

2019年01月23日  来源:华兴时报

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    吴忠市政协办公室文档科 马玲超

    协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。中共十九大对人民政协工作作出了重要部署,为新时代人民政协事业发展提供了根本遵循和方向指引。立法协商是指政协有关专门委员会和政协委员,在立法机关初审之前,对有关法规草案进行论证、协商,发表意见和建议的活动,是实现其利益表达、政治参与、社会疏导、民主监督、决策咨询等功能的重要途径。建立立法协商工作机制,有效开展立法协商工作,是政协履行协商监督职能的重要方面,是协商于决策之前的具体体现,也是充分发挥委员主体作用的有效形式,有利于充分发扬民主、推进领导决策的民主化和科学化,提高立法质量,有利于促进社会主义政治文明建设、推动法治建设进程。

    一、高度重视,深刻认识开展地方立法协商工作的重要意义

    立法协商是社会主义协商民主的重要组成部分,建立立法协商工作机制,对于提升地方立法的民主化、科学化水平,全面推进依法治市,建设法治国家,促进国家法治现代化和治理能力现代化,有着非常重要的意义。

    (一)开展立法协商,是新形势新任务对人民政协履行职能提出的新要求。政协组织参与地方立法既是在新形势下加强政治协商制度的具体要求,也是协商民主的一项基本内容。政协章程规定:“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题,在决策之前和决策实施之中进行协商……”地方性法规、规章属于地方的大政方针,是人民群众普遍关心的问题,政协参与立法协商工作是履行自身职能的题中应有之义。《中华人民共和国立法法》也明确指出“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”,并且规定,列入议程的法律案,有关部门应当听取各方面的意见。近年来,吉林、北京、上海以及宁夏等省市政协结合实际,开展了立法协商的探索,创新了立法协商的制度机制、工作方法,为推进我国立法协商步伐,积累了宝贵经验。可以说,立法协商已成为各地政协开展工作的新亮点、履行职能的新空间、提升水平的新平台。

    (二)开展立法协商,是践行“不忘初心、牢记使命”主题教育的重要载体。习近平总书记指出,全心全意为人民服务是党的根本宗旨。我们党来自人民、植根人民、服务人民。人民政协的本质属性是人民性,突出特点是密切联系各界群众。群众路线既是党的生命线,也是人民政协的生命线。开展立法协商,通过广泛的协商、沟通和交流,便于了解群众意愿,反映群众呼声,凝聚群众智慧,维护群众利益,是贴近实际、贴近群众的民意表达平台,使立法更全面、真实地体现社会各方的合理诉求,引导社会各方有序参与立法;也可以借助政治协商平台进行利益关系的协调与整合,最大范围达成社会共识;还可以充分发挥政协人才荟萃、智力密集的优势,为立法工作提供专业、高质量的意见,防止立法失误。

    (三)开展立法协商,是运用法治思维、推进法治政府建设的重要途径。随着我国立法体制的完善和社会主义法治建设的不断发展,地方性法规在我国法律体系中的地位和作用不断得到加强,人们对地方立法程序、质量、重要性的认识逐渐加深。通过建立立法协商机制,促成了政府有关部门主导起草法律,政协、社会各界参与立法、人大通过立法的新格局。在法律、法规制定过程中,开展立法协商,广泛发扬民主,动员政协委员和各界人士学法、用法、普法、参与立法,集思广益、凝聚众智、协调利益、形成共识,是运用法治思维助推科学发展的直接体现。建立立法协商机制,对于促进政协更好的履行政治协商职能,提高地方立法的民主化、科学化水平,具有十分重要的意义。

    二、发挥优势,努力为科学民主立法献计出力

    开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。人民政协由各党派和有关团体、界别组成,人民政协实行的协商民主形式,既能反映多数人的普遍愿望,又便于吸收少数人的合理主张。因此,政协组织立法协商,有利于增强决策的民主性和科学性,更充分地体现人民的意志和利益。

    (一)政协位置超脱。人民政协作为中国人民爱国统一战线组织,作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,有条件也有时间和精力去研究一些具有综合性、前瞻性的问题。同时,较少受到部门或地区利益的限制,能够比较公正地反映各种实际情况和问题,能够从“局外人”的角度观察问题、分析问题,发现法规、规章草案中存在的不尽合理的规定,这对提高立法质量大有裨益。

    (二)政协具有组织上最广泛的代表性和政治上最大限度的包容性。党内外、各条战线、各行各业、各个阶层、各种人的意见都可以通过政协委员和政协组织得到反映,这是任何单位和部门无法比拟的。政协委员来自不同的界别,承担着所联系界别群众利益凝聚和表达的责任,他们提出的建议可以客观地反映社会各界的意见和诉求,是社情民意的“晴雨表”,往往既有针对性,又有可操作性。

    (三)政协人才荟萃、智力密集。政协委员主要是本界别、本阶层、本行业有影响、有威望、有参政议政能力的代表人物,他们政治觉悟、文化水平高,有比较丰富的实践经验和较深厚的理论功底,观察、分析问题能力强,具有各方面的实践经验和专业知识,能够抓住问题的本质,提出有价值的意见和建议。政协渠道上通中央,下达各界,可以迅速及时地将基层同高层决策部门相沟通,及时反映人民群众的意愿和心声,使许多问题迅速得到重视和解决。

    三、开拓创新,积极探索立法协商机制

    政协开展立法协商工作,首先要找准自身定位,成为立法机关和社会公众沟通的桥梁:一方面积极支持政协参加单位和政协委员作为协商主体参与立法机关组织的法律立法协商和行政机关组织的行政法规立法协商;另一方面搭建立法协商平台,精心组织参加政协的各界别群体开展立法协商,提高立法意见和建议的质量,并及时向立法机关反馈。

    (一)建立完善立法协商制度体系,切实保证立法协商质量。要进一步推进政协开展立法协商工作的制度化、规范化、程序化建设。积极推动制定地方立法协商工作规定,完善立法协商外部协调机制,并建立了人大、政府、政协三方联席会议制度。一是在协商主体方面,主要包括人大、政协、各民主党派、工商联和无党派人士,政协参加协商的人士主要是政协各委员会的专家代表。二是在立法协商内容方面,主要包括地方人大制定的地方性法规、政府制定的重要规章。在法规和规章形成草案提交人大常委会、政府常务会之前,由政协组织政协委员进行协商。三是在组织领导方面,立法协商工作要在市政协党组领导下,由各专门委员会组织委员进行。对涉及地方性法规、政府规章方面的立法协商工作,由分管政协社会和法制委员会的副主席负责组织。

    (二)建立政协立法协商组织办法,优化立法协商内部工作流程。当前,各地政协开展立法协商工作,应该由政协办公厅(办公室)、社会和法制委员会牵头,研究出台内部规范性文件,由办公室授予社会和法制委员会在立法协商工作中协调其他专委会的权限,改进工作流程,进一步提高联动协作效率。主要流程有:一是政协社会和法制委员会根据人大、政府的年度立法计划,按照立法协商具体内容的要求,提出工作安排意见,并向分管副主席汇报;二是政协社会和法制委员会根据分管副主席的批示,及时将立法协商工作的安排意见,按照专业对口协商的原则,分别向相关专门委员会送达;三是各专门委员会在受领立法协商任务后,由专门委员会主任或副主任具体组织实施,及时从政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体范围内确定参加人员,开展调查研究,并在规定的时限内形成修改意见和建议;四是政协社会和法制委员会依据各专门委员会提出的修改意见和建议,综合整理后送报人大和政府有关部门。

    (三)创新立法协商方式,逐步完善政协参与地方立法协商的运作机制。在立法协商过程中,采用集体调研、委托委员活动小组、召开座谈会、寄送书面材料等灵活多样的方式征求意见。一是建立人民政协内部在立法协商过程中的辩论机制。政协是由不同的界别所组成的,可以说在一定程度上代表了不同的利益群体。立法是一个利益博弈的过程,政治协商同样也是一个利益协调过程。只有首先在政协内部完成这个过程并达成共识,并且将这种带有共识性的意见和建议传达给立法部门,才能是真正意义上的立法协商。二是建立政协与立法部门之间的立法询问与答辩机制。通过立法询问与答辩机制,加强政协和立法部门在立法过程中的交流、沟通与协商。三是加强地方立法过程中的“不可行性”协商。从法治的角度来说,对决策的纠错与防错的能力提升,不能系于决策者自身感悟。应将立法决策的不可行性研究从可行性研究中分离出来,交由人民政协独立完成,并将其制度化。

    协商民主建设是一个不断发展的过程。中共十九大对深化依法治国实践作出全面部署,对开展立法协商工作也提出了新的要求,听取政协委员意见将是一种新常态。我们要积极探索和实践立法协商工作,要在更好发挥政协协商平台作用、完善立法协商的规范化制度化水平、提高立法协商的有效性上继续努力,为推进科学立法、民主立法作出积极贡献。


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责任编辑:孙建平

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